ישראל ובית המשפט הפלילי הבינלאומי

האפשרויות העומדות בפני ישראל
ב- 1 ביולי 2002 תיכנס לתוקף אמנת רומא בדבר בית המשפט הפלילי הבינלאומי. על האמנה חתומות 139 מדינות והיא אושררה על-ידי 67 מהן. ב- 31 בדצמבר 2001 חתמה ישראל על האמנה (ארצות-הברית חתמה אף היא באותו יום, זמן קצר לפניה). לחתימה צֵרפה ישראל מלים נרגשות בדבר תמיכתה, מראשית שנות החמישים, ברעיון הקמת בית המשפט הפלילי; שישראל גאה לבטא את הכרתה בחשיבותו ואף בנחיצותו של בית משפט שיאכוף ביעילות את שלטון החוק וימנע התחמקות מעונש. באותה נשימה ביטאה ישראל גם את דאגתה ואכזבתה מפני הנוסח הסופי של האמנה, שנתפר כדי להלום סדר-יום פוליטי של מדינות מסוימות. בכל-זאת ישראל, בהיותה חברה דמוקרטית, החליטה לחתום על אמנת רומא, בשל הזדהותה המוסרית עם הרעיון היסודי שהביא להקמתו, ותוך הבעת תקווה שבית משפט זה אכן ישרת את מטרותיו הראויות ויגשים את ערכי המשפט של אובייקטיביות ואוניברסליות.^[1]
עכשיו על ישראל להכריע בין שלוש אפשרויות: האם ראוי לנו גם לאשרר את האמנה; האם עלינו להשאיר את חתימתנו מבלי לאשרר; שמא עלינו למסור הודעה, כפי שעשתה ארה"ב ב- 6 במאי 2002, שאין בכוונתנו לאשרר את האמנה. ההבדל בין האפשרות השנייה לשלישית נעוץ בכך שעל-פי המשפט הבינלאומי (סעיף 18 לאמנת וינה בדבר דיני האמנות 1969), מדינה החותמת על אמנה מחויבת שלא לנקוט פעולות שיש בהן כדי לסכל את מטרת האמנה, והיא משוחררת מהתחייבות זו רק אם הודיעה מפורשות כי אין בכוונתה לאשרר את האמנה.
במאמר זה אסביר מדוע האמנה, כפי שנוסחה, יוצרת סכנה מוחשית שאזרחי ישראל יועמדו לדין בפני בית משפט זה. סכנה זו תתעצם אם תקום מדינה ערבית נוספת בין הירדן לים התיכון.
דעתי היא שעל ישראל למסור הודעה מפורשת שאין בכוונתה לאשרר את האמנה. בנוסף על כך, אני סבורה שעל ישראל לחוקק לתוך משפטה הפנימי חוקים אשר יסייעו לדיפלומטים, אנשי כוחות הביטחון, ואזרחי ישראל להתגונן, ככל האפשר, מפני פגיעה אפשרית בהם על-ידי האמנה. מעתה ואילך יהיה על ההנהגה הפוליטית בישראל להביא בחשבון את השלכות האמנה על כל הסדר פוליטי.

סמכות השיפוט של בית הדין
האמנה היא מקור הסמכות של בית המשפט. היא קובעת את סוגי הפשעים שיידונו בפניו, מחד גיסא, ואת היקף סמכותו האישית והטריטוריאלית, מאידך גיסא.

סוגי הפשעים עליהם חלה סמכות בית המשפט הם (סעיף 5):

• פשעי השמדת עם;

• פשעים נגד האנושות;

• פשעי מלחמה;

• פשע התוקפנות.

כל אחד משלושת הסוגים הראשונים מתואר בפירוט בסעיפים 6-8 של האמנה. רק לגבי פשע התוקפנות נקבע שהגדרתו תיעשה במועד מאוחר יותר, על דרך של תיקון האמנה.
סמכותו של בית המשפט מותנה בכך שהפשעים בוצעו על אדמתה של מדינה חברה (ז"א, מדינה שאשררה את האמנה) או שהפשעים בוצעו על ידי אזרחי מדינה חברה (סעיף 12). לאמנה אין תחולה רטרואקטיבית וסמכות בית המשפט מוגבלת לפשעים שבוצעו לאחר כניסתה לתוקף (סעיף 11). בית המשפט ידוּן באותם פשעים שיופנו אליו על-ידי התובע (ארגון נפרד של בית המשפט), שמצדו מקבל תלונות ממדינות חברות (סעיפים 13-15) וממועצת הביטחון על-פי מגילת האו"ם (סעיף 13(ב)).

לישראל יש ממה לחשוש
לכאורה, אין לישראל סיבה לחשוש מבית המשפט. אחרי הכל, על-פי לשון האמנה, סמכות השיפוט של בית המשפט תהיה מוגבלת לפשעים החמורים ביותר המעניינים את הקהילייה הבינלאומית בכללותה (סעיף 5 רישא). אנו גם יודעים היטב שאזרחי ישראל, חייליה ומנהיגיה, אינם פושעי מלחמה, אלא אנשים המבקשים לשמור ולהגן על חייהם וחיי בני משפחותיהם ובני עמם מפני אויבים שאינם בוחלים בשום אמצעי כדי להילחם בישראל עד שתיכחד ולרצוח את אזרחיה עד לאחרון. דווקא אויבינו הם שהיו צריכים לחשוש מפני הקמתו של בית המשפט הפלילי הבינלאומי.
ואולם, די שנתבונן בהסתה האכזרית המתנהלת נגד ישראל בעולם, שמוסדות האו"ם משמשים לה חוד חנית, כדי שנבין עד כמה מסוכנת לישראל התמסרות מרצון לסמכות השיפוט של בית משפט אשר בחסות האו"ם. בלשונו של פרופ' אלן דרשוביץ, ישראל נהייתה "היהודי בין אומות העולם".^[2] אמת, איננו מושלמים. ואולם, שום מדינה לא שאפה יותר, לא רק בכוח אלא בפועל ממש, להשיג את הנורמות העליונות ביותר של שלטון החוק בעת שהיא עומדת בפני סכנות מוחשיות כה גדולות שמדינות אחרות בקושי התקרבו למדרגתן. למרות זאת, ישראל זכתה, וממשיכה לזכות, לגינויים כמעט פה אחד מכל יתר אומות העולם. גינויים אלה באים לא רק ממשטרים דמוקרטיים אלא גם ממשטרים טוטליטריים שאינם רוחשים שום כבוד לעקרון שלטון החוק בכלל ולזכויות האדם בפרט. הכנס העולמי על גזענות שקיימו האו"ם ונציב זכויות האדם של האו"ם בדרבן, דרום-אפריקה בקיץ 2001 הוא תזכורת כואבת מהעת האחרונה, כיצד כנס שנועד למלחמה בגזענות, הפך לכנס למאבק בציונות ובמדינת ישראל. ראש הרשות הפלשתינית, המעודד טרור וגזענות, התקבל בכנס בכבוד השמור לראשי מדינות, בעוד שישראל וארצות-הברית נאלצו לפרוש. מדינות אירופה לא פרשו מהכנס על אף תכניו. הן גם לא מחו ברצינות נגד השתלחותם של המנהיגים הגזעניים באמת של העולם בישראל. מספרן הרב של החלטות מוסדות האו"ם המגנות את ישראל מאז הקמתה יוצר את הרושם שישראל היא הפושעת הגרועה שבין מדינות העולם.

לתופעה זו כמה הסברים:

• התבוננות בגלובוס ממערב-אפריקה עד דרום- מזרח אסיה עוזרת להבין את האינטרסים של מרבית המדינות. כל מדינה המבקשת לסחור עם המדינות הערביות והמוסלמיות תיטיב לעשות אם תגנה את ישראל;

• כדי להבין מדוע אמצעי התקשורת בעולם מגנים את ישראל השכם והערב, די להתבונן באירוע הבא: ב- 12 באוקטובר 2000 השתתפו שוטרי המשטרה הפלשתינית בלינץ' שנעשה בשני חיילי מילואים אשר תעו בדרכם ונכנסו לרמאללה, עיר הנמצאת בשליטתה המלאה של הרשות הפלשתינית. מעשי הלינץ' צולמו על-ידי עיתונאי איטלקי והתמונות המזוויעות שודרו ברחבי העולם. נציג רשת הטלוויזיה האיטלקית הרשמית בישראל ובשטחים שבשליטת הרשות, פרסם התנצלות בעמוד הראשי של העיתון הפלשתיני אל- חיאת אל- ג'דידה, אשר בו טען כי הלינץ' ברמאללה צולם על-ידי "רשת טלוויזיה פרטית מתחרה ולא על-ידי רשת הטלוויזיה הרשמית". הטלוויזיה הרשמית לא היתה מעורבת בשום אופן בצילום האירוע "בשל העובדה שהיא מצייתת לסדרי העבודה הנכונים של התקשורת עם הרשות הפלשתינית, ואנו מבצעים את העבודה בנאמנות".^[3] שום סכנה לא נשקפת לכתבים המשמיצים את ישראל. ישראל היא חברה דמוקרטית המעודדת ומוקירה את חופש הביטוי. ואולם, כתב שידווח דברים טובים על ישראל, או לחילופין, דברים רעים על הרשות הפלשתינית, לא יורשה לדווח משטחים בשליטתה. קיימת גם סכנה שיקשה עליו לדווח מאיזו מדינה ערבית או מוסלמית כלשהי. באף אחת ממדינות אלה אין חופש ביטוי;

• למרבה הצער, גם פעילים בארגוני זכויות אדם המבקשים להצליח במסגרת הארגונית, חייבים להזדהות עם המאבק הערבי ולא עם מדינת ישראל. ארגונים אלה פעילים מאוד בשטחי יש"ע, פעילות אשר לשמה מוזרמים אליהם גם תקציבים נכבדים. כספים אלה, אף כי לא הצליחו להעלות את רמת חייהם של הערבים החיים שם, הרי מכל מקום לארגונים ועובדיהם תרמו רבות. פעיל שיצדיק את ישראל יהיה מחוסר עבודה ולא רצוי במוסדות כאלה. דוגמה פשוטה יש לנו מארגון הצלב האדום הבינלאומי. ארגון זה מכיר בארגון הסהר האדום הבינלאומי, אך לא במגן דוד אדום, אף כי מד"א עונה על הקריטריונים להכרה בינלאומית. דווקא אמבולנסים של הסהר האדום שימשו להעברת מחבלים-מתאבדים לשטחי ישראל ולהברחת טרוריסטים ממקום למקום, במקום לשמש לייעודם הרפואי, אשר בזכותו הם זכאים ליחס מיוחד ולאפשרות מעבר גם בעת התקפה. הארגונים הבינלאומיים מעדיפים לעצום עיניהם לנוכח העובדות המצטברות על הפרות חמורות אלה, אך פוקחים את עיניהם לרווחה כשהם מתאמצים לגלות, ולא פעם אף להמציא, הפרות ישראליות של זכויות אדם;

• קשה להשתחרר מהרושם שאירופה, שידיה ואדמתה ספוגות בדם יהודי, מבקשת לרחוץ בנקיון כפיה על-ידי כך שתציג את ישראל כמדינה שאיננה טובה מהשלטון הנאצי בעת מלחמת העולם השנייה ומהפורעים בנו שם בכל הזמנים;

• העולם הערבי מדבר בנושא הסכסוך הישראלי-ערבי בקול אחד, כפי שרק שלטונות דיקטטוריים יכולים. אפילו ההסתייגויות הבודדות מפעולות הטרור האיומות נגד אזרחי ישראל אינן מגנות אותן משום חוסר מוסריותן אלא רק מפני שהן מחבלות בעניין הפלשתיני. לעתים הם מזכירים בהקשר זה את הפגיעה ב"תהליך השלום" (ודוק! החשש הוא תמיד מפני פגיעה ב"תהליך", ולא בפגיעה בשלום אמת אליו היו אמורים לייחל). העם בישראל בפרט והעם היהודי בכלל, לעומת זאת, מקדשים את ריבוי הדעות והמחלוקות, ומציעים פתרונות שונים ומגוונים לסכסוך הישראלי-ערבי. יש בינינו אף מיעוט המוכן לוותר על ישראל כמדינתו של העם היהודי והיה מעדיף שתקום מדינה דו-לאומית. אחרים מוכנים להכריז עלינו כפושעי מלחמה ולהוציא דיבתנו רעה מעל כל במה מזדמנת בארץ, ועוד יותר מכך בחו"ל. כאמור, אין מחסור בבמות כאלה. מכונת התעמולה המשומנת המופעלת נגד ישראל, מחד גיסא, ואי-הבנה של הפלורליזם מבית, מאידך גיסא, תורמים להצגתה השלילית של ישראל בחו"ל.

הפקדת גורלנו בידי המשפט הבינלאומי
האם מותר לנו להניח כי גם אם העולם כיום איננו חשוד בנטיית-לב לטובתה של מדינת ישראל, הרי מכל מקום אל לנו לחשוש מלשים מבטחנו בשלטון החוק והמשפט הבינלאומי? שופטים הרי אמונים לשפוט על-פי הדין ולא על-פי נטיות לב.

גם כאן יש לישראל יסוד סביר לחשוש מפני הצטרפות לאמנה, וזאת משני טעמים:

ראשית, הדין שיחילו השופטים הוא זה הקבוע באמנה. משום-מה נעדרים מהאמנה פשעים בינלאומיים מוכרים היטב דוגמת חטיפת מטוסים, חטיפת בני-ערובה או תקיפת אנשים מוגנים במשפט הבינלאומי. לעומת זאת כולל סעיף 8(ב)(viii) את הפשע הבא: "העברה, במישרין או בעקיפין, על-ידי מדינה שתפסה שטחים של חלק מאוכלוסייתה לשטח אותו תפסה". סעיף זה הוכנס לתוך האמנה ביוזמתה של מצרים, כדי שההתנחלויות היהודיות ביהודה, שומרון ועזה ייחשבו פשעי מלחמה, וכל מי שחי בהן או לוחם להגנתן, ייחשב פושע מלחמה. גם אם היישובים לא הוקמו על-ידי מדינת ישראל, גם אם היוזמה באה מצד המתיישבים, גם אם לא היתה בהקמתן שום הפרה של אמנת ז'נבה הרביעית או של איזשהו כלל מוסכם של משפט בינלאומי, בכל זאת ניתן יהיה, על-פי סעיף זה, לתפוס את אזרחי ישראל ולשפוט אותם בבית המשפט הפלילי הבינלאומי. אם ישראל תאשרר את אמנת בית המשפט הפלילי הבינלאומי, לא יוכלו עוד יהודים לחיות בירושלים העתיקה, בירת הנצח של עם ישראל, או בחברון, עיר האבות, בה ישבו יהודים מימי קדם ועד לפרעות תרפ"ט, בהן חיסלו הערבים את הישוב היהודי בחברון, או בשום מקום אחר ביהודה, שומרון, רצועת עזה ורמת-הגולן. אמנם קשה לשער שאלה הם הפשעים החמורים אשר בהם יש עניין לאנושות בכללותה, ובכל זאת הם הוכנסו לתוך האמנה, וההיסטוריה החקיקתית של האמנה מלמדת אותנו שהם הוכנסו במכוון נגד עם ישראל היושב בציון.
מדינת ישראל הוקמה ללא גבולות מוגדרים. עד היום אין במשפט הבינלאומי ריבון על אדמות יש"ע, וקודם שייקבע הגבול עם סוריה, אין לדעת מי בסופו של דבר יהיה הריבון, מבחינת המשפט הבינלאומי, על אדמות רמת-הגולן. עוד אציין שבעיני העולם הערבי כמעט כל אזרחי ישראל היהודיים, פרט לבודדים, הם תופסי אדמות לא חוקיים בארץ ישראל. תיאורטית, על כן, גם אם טיעון זה נשמע כיום מרחיק לכת, מי לכפנו יתקע שגם אלה היושבים ב"ישראל הקטנה" (ז"א, ישראל שבתחומי קווי שביתת הנשק שנקבעו ב- 1949) לא ייחשבו פושעי מלחמה במועד מאוחר יותר? כל עוד ישראל איננה מאשררת את האמנה, אין לבית המשפט סמכות לשפוט את אזרחיה ולדון במעשים המתרחשים על אדמתה או על אדמות אשר אין להן ריבון מוכר במשפט הבינלאומי.
שנית, יש לנו טעם לחשוש מהרכב בית המשפט. על-פי השיטה האזורית הנהוגה במוסדות האו"ם, אין כיום לישראל סיכוי שיהיה לה אפילו שופט אחד מטעמה, שכן ישראל איננה שייכת לשום אזור. התובע, שלו תפקיד מרכזי בקביעת התביעות שתוגשנה בפני בית המשפט, ייבחר ברוב מוחלט של המדינות החברות (סעיף 42(4)). בעוד שלאמנת ארגון הסחר העולמי (לפנים גאט"ט, ההסכם הכללי על תעריפי מכס וסחר) הותרה ההצטרפות רק למדינות שיש להן כלכלת שוק כלשהי, הרי לאמנת המשפט הפלילי הבינלאומי הותרה ההצטרפות גם למדינות שאינן מכבדות כלל ועיקר זכויות אדם. בין 139 המדינות שחתמו על האמנה מצויות איראן, אלג'יריה, זימבבואה, מצרים, סוריה, ומדינות רבות נוספות שצדק ומשפט אינן נר לרגליהן. אמת, עד כה ירדן היא המדינה הערבית היחידה שאשררה את האמנה, ואולם אין שום מניעה כי דקה לאחר שישראל תאשרר - תצטרפנה גם סוריה ואיראן, שהרי אין שום טעם להצטרפותן כל עוד ישראל לא הצטרפה. קשה להאמין שרדיפת צדק ואמונה עמוקה בזכויות אדם היא שהביאה אותן לחתום על האמנה. בבית משפט שאלה יהיו שופטיו ותובעיו, אין לישראל מה לחפש.

ולאומרים: ממילא מדינות נוטלות לעצמן סמכות שיפוט פלילית בינלאומית נרחבת

את נחת זרועו של החוק הבלגי, המרחיב את סמכות השיפוט הבינלאומית בעניינים פליליים, כבר טעמנו. גם גרמניה מכינה חקיקה מרחיבה שניתן יהיה לתפוס בה "פושעי מלחמה" ישראליים. ובכל-זאת, דעתי היא שאין שום יתרון לישראל בכך שתאשרר את האמנה. אדרבא, קיים ספק אם מדינות אירופה תהיינה מעונינות להשקיע כספי ציבור בניהול תביעות שאין להן שום קשר אליהן. אמנם בבלגיה כבר מתנהלת תביעה כזו נגד ראש ממשלת ישראל, אולם, גם אם יוחלט בסופו של דבר שיש לבית המשפט סמכות לדון את ראש הממשלה (דבר המוטל בספק גדול) וגם אם יינתן פסק-דין שירשיע את ראש ממשלתנו או ישראלים אחרים שנאשמו באותו כתב אישום, או יואשמו בכתב אישום אחר בעתיד, הרי אין לבלגיה שום כוח לאכוף את פסק הדין על המורשעים. ייתכן שישראלים יצטרכו להדיר את רגליהם מכמה מדינות במערב-אירופה. באיראן ובמדינות ערב איננו רצויים בין כה וכה. אך זה איננו מתקרב לעוצמת הסיכון של מסירת אזרחי ישראל בידי בית משפט פלילי בינלאומי מפניו לא יוכלו להתחמק. המדינות המאשררות את אמנת רומא, מחויבות גם לשאת בחלקן היחסי במימון בית משפט זה. אינני יכולה למצוא שום טעם מדוע נעמיס על התקציב של מדינת ישראל גם הוצאה זו, שאין בצידה כל רווח לאזרחי ישראל. החשש מהפסדים כפולים ומכופלים, לעומת כן, גדול. לא זו בלבד שנשתתף במימון בית המשפט, אלא שיהיה עלינו לממן גם את הוצאות הגנתם של אותם אזרחים ישראלים אשר יועמדו למשפט בפניו רק אם ישראל תאשרר את האמנה.

ההיערכות המשפטית הנדרשת לרגל כניסת האמנה לתוקף
על ישראל להכין את מערכת המשפט שלה לקראת האמנה. ראשית, עליה להודיע מפורשות שלא תאשרר את האמנה. כך נהגה ארצות-הברית, כדי שתהיה רשאית, על פי המשפט הבינלאומי, להכין חקיקה שתמנע שיתוף פעולה של הרשויות עם בית המשפט הבינלאומי, ותגן, ככל האפשר, על אזרחי ארצות-הברית, במיוחד אלה המשרתים אותה כדיפלומטים או חיילים.^[4] אם לארצות-הברית יש סיבה לחשוש מפני בית המשפט, לנו יש פי כמה סיבות לכך.

המשמעות של הקמת מדינה ערבית בין הירדן לים התיכון
בפתח הדברים ציינתי שמדינה ערבית נוספת בין הירדן לים התיכון, אם תקום, תעצים את הסכנות הנשקפות לאזרחי ישראל. ניתן להניח שמדינה זו תצטרף לאמנת בית המשפט הפלילי הבינלאומי. מאותו רגע ואילך תהיה לבית המשפט סמכות שיפוט לגבי כל מה שיתרחש על השטחים שבריבונותה. מנהיגי ישראל, חייליה וכל אחד מאזרחיה יהיו חשופים להגשת כתבי אישום. קיים חשש סביר שעצם הסיכון ישתק אותנו מלכתחילה מלנקוט את הפעולות הנדרשות להגנתנו.

סיכום
מדינת ישראל היתה בין התומכים הראשונים בהקמת בית משפט בינלאומי שיעניש את מי שהורשע בגזענות, בפשעים נגד האנושות, ובפשעי מלחמה. אכן, לאחר הניסיון הנורא של מלחמת העולם השנייה קשה היה לשער שאמות המוסר יחזרו ויתהפכו, ודווקא מדינת ישראל היא שתמצא את עצמה השכם והערב על ספסל הנאשמים של אומות העולם, שיאשימו אותה שציונות היא גזענות, ושהתיישבות בארץ ישראל היא פשע מלחמה חמור המעניין יותר מכל את כלל האנושות, וכל גזעני העולם והאנטישמים האמיתיים הם אלה שידונו את אזרחיה ברותחין. ואולם הצער והתדהמה אינם צריכים להכות אותנו בשיתוק ולחייב אותנו להמשיך להשתתף במשחק המסַכן את אזרחינו. אדרבא, עלינו למסור הודעה מפורשת שלא נאשרר את האמנה ולהכין את מערכת המשפט להגנת אזרחי ישראל, ככל שנוכל.

* * *

בכנס משפטי שהתקיים בחודש יוני 2002 נטען כאילו מורשת ישראל מחייבת אותנו לאשרר את האמנה.^[5] היהדות מצווה עלינו לעשות "הישר והטוב" (דברים ו', 18). היהדות מצווה עלינו שנקיים "ואהבת לרעך כמוך" (ויקרא י"ט, 18). יהדותנו מצווה עלינו שנישאר מחויבים לערכי האמת והשלום, האוסרים על פשעי השמדת עם ופשעי מלחמה בכלל. ואולם, מורשת ישראל איננה מצווה עלינו לאשרר את האמנה. בית המשפט הפלילי הבינלאומי איננו החוטר המיוחל מגזע ישי שיגשים בעולם הזה את חזון השלום הנצחי של נביאנו ישעיהו בן אמוץ "וגר זאב עם כבש" (ישעיהו י"א, 6).